Explicar el pacto fiscal

D.Severo Figarola Plaja pide hoy, en una carta publicada en "La Vanguardia" que el Presidente de la Generalitat nos diga la que tenemos que decir a nuestros amigos madrileños para justificar nuestra posición al hablar de pacto fiscal, empezando por contarnos lo que este pacto es y por qué tenemos el derecho de reclamarlo. http://www.lavanguardia.com/participacion/cartas/20120731/54332291938/explicar-el-pacto-fiscal.html


Pues bien Sr. Figarola, el Presidente Mas no le justificará ni el interés de los ciudadanos de Cataluña en la aplicación del pacto fiscal, ni el derecho de Cataluña, sus instituciones o sus ciudadanos a reclamarlo. Sencillamente, porque no existen ni el interés ni el derecho.

El concepto de pacto fiscal pretende un acuerdo entre Cataluña y el Estado, similar a un convenio internacional. Algo que no tiene sentido entre un Estado y una de sus partes. En los casos del País Vasco y Navarra, la disposición adicional primera de la Constitución afirma que la Carta magna ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. Es decir, la Constitución, que podría haber eliminado esos fueros vigentes con anterioridad a su promulgación, los reconoce y asume. En consecuencia, los territorios forales disponen de unos derechos anteriores a la Constitución, lo que les permite pactar con el Estado en materia fiscal (es lo que significan los términos "convenio" y "concierto").

En el caso de Cataluña, no existen esos derechos anteriores reconocidos por la Constitución. De acuerdo con lo que establece el artículo 133, 1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante ley. 
2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.


Una Comunidad Autónoma como Cataluña, sólo puede establecer y exigir tributos si una ley estatal le faculta para ello. Esta ley ya existe, es el Estatuto de Autonomía (y la LOFCA), pero la relación es, claramente, de subordinación: a diferencia del País Vasco y Navarra, la potestad tributaria de Cataluña no deriva directamente de la Constitución, sino de la ley, por lo que no se halla en pie de igualdad con el Estado en materia fiscal.

En cuanto al contenido del pacto fiscal, sólo sabemos que ha de ser equivalente al concierto vasco. Éste supone que las Diputaciones forales regulan sus propios tributos, dentro de los límites pactados en el concierto, gestionan y recaudan esos tributos y satisfacen al Estado una cantidad en compensación por los servicios que el Estado presta en sus territorios y en concepto de aportación a la solidaridad. Esa cantidad se ha de pactar cada cinco años entre el Estado y las Diputaciones.

Eso quiere decir que el resultado económico del concierto viene dado por la diferencia entre la recaudación tributaria en su territorio y la cantidad, el cupo, satisfecho al Estado, igual que en las Comunidades Autónomas de régimen común. E, igual que en estas Comunidades (entre ellas Cataluña) ese resultado económico viene determinado por una negociación que, además, se ha de repetir periódicamente. En consecuencia, lo que debería decirnos el Sr. Mas es cómo piensa lograr que, en caso de obtener el pacto fiscal, esta negociación resulte más favorable a la Generalitat que la que dio lugar al sistema actualmente vigente o las anteriores: cómo piensa asegurar que el coste de los servicios que el Estado presta en Cataluña o la aportación de nuestra Comunidad a la solidaridad sean menores que hasta ahora.

Por supuesto, el régimen de concierto otorga a la Comunidad la posibilidad de retener el cupo, de no satisfacerlo al Estado en el momento pactado. Pero no es creíble que el Presidente de la Generalitat, que reprocha al Estado falta de lealtad institucional piense obrar de la misma forma, si se encuentra en condiciones de hacerlo.

Hay otros detalles menores que el Sr. Mas no explica. El sistema de concierto supone mayores costes de gestión para las empresas, ya que tienen que presentar declaraciones a un número mayor de Administraciones tributarias, pueden ser requeridas por éstas y la solución de los ingresos en Administración no competente puede ser bastante complicada. Y, además, la existencia de varias Administraciones tributarias, cada una de las cuales dispone de la información facilitada por sus contribuyentes, complica y, por tanto, dificulta, la lucha contra el fraude fiscal y, por consiguiente, lo favorece.

En resumen, el pacto fiscal no garantiza una mejor financiación para Cataluña y puede tener efectos negativos. Entonces, ¿por qué el Sr. Mas se obstina en reclamar el pacto fiscal, en lugar de pedir directamente una mejor financiación, mayores recursos para Cataluña, ya sea a través del reparto de la recaudación tributaria, ya mediante la inversión estatal en nuestro territorio? Esta es la pregunta que debería formularle el lector. Mientras no la conteste, mi propia respuesta es la siguiente: el Sr. Mas no persigue mejorar la financiación de Cataluña, los servicios públicos que reciben los ciudadanos catalanes. Su objetivo real es político y, en buena medida, identitario: persigue la construcción nacional de Cataluña, para lo que la independencia constituye un medio esencial. Pide algo que no es jurídicamente posible y que no supone ningún beneficio para Cataluña, a fin de incrementar el victimismo y la tensión con España, culpable única de todos los problemas que nos aquejan, de forma que los ciudadanos crean que la solución pasa por la separación y la atribución a los nacionalistas de todos los poderes del nuevo Estado.

A vueltas con el pacto fiscal

Parece que se reactiva el debate sobre el pacto fiscal promovido por el Sr. Mas. Ahora, los asesores del Gobierno de la Generalitat insisten en que es posible un pacto fiscal basado en una relación bilateral que de lugar a un sistema de financiación similar o equivalente al concierto vasco. http://www.lavanguardia.com/politica/20120504/54289158260/los-asesores-del-govern-avalan-un-pacto-fiscal-similar-al-concierto-economico.html

Hay tres puntos a considerar: si es posible un pacto bilateral, si es posible que Cataluña disponga de un sistema de financiación equivalente al concierto y, lo más importante, si este sistema de financiación resuelve los problemas financieros de Cataluña.

En cuanto a la primera cuestión, la relación bilateral pura sería similar a un convenio internacional, un pacto entre dos entes soberanos. Evidentemente, este pacto es imposible dentro del sistema constitucional vigente, ya que el artículo 133.1 de nuestra Carta Magna atribuye al Estado la potestad originaria para establecer los tributos con carácter exclusivo. Las Comunidades Autónomas tienen una potestad tributaria derivada, que les es atribuida por las leyes estatales (la LOFCA y los Estatutos de Autonomía).

No es, pues, posible pactar sobre algo de lo que se carece. En el caso de Navarra y el País Vasco, la propia Constitución (disposición adicional primera) establece una salvedad, al afirmar que la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. Es decir, estas Comunidades (estos territorios, más bien) tienen unos derechos anteriores a la Constitución que ésta, pudiendo eliminarlos, decide mantener.

Por supuesto, lo que sí es posible es presentar un pacto político entre gobiernos, que después se ha de plasmar en una norma estatal, como el tan deseado pacto bilateral, pero no es lo mismo. O bien, cabe sostener que Cataluña es un territorio foral a efectos de la disposición adicional primera de la Constitución, pero no parece que esta vía tenga mucho futuro.

Así, la respuesta a la primera pregunta ha de ser negativa, lo que no implica que también lo haya de ser para la segunda.. La normativa vigente, no sólo la Constitución, sino también las normas inferiores, ya prevén buena parte del contenido del sistema de concierto. Así, las Comunidades ya tienen potestad normativa sobre los tributos estatales, por lo que sólo sería preciso ampliar el ámbito de esta potestad. La LOFCA y el Estatuto catalán prevén la posibilidad de que la Administración autonómica se haga cargo, por delegación del Estado, de la gestión de todos los tributos (con la posible salvedad de los tributos sobre el tráfico exterior, por cuanto constituyen conceptos regulados por la normativa europea). Y la LOFCA establece una distribución del producto de los impuestos que una ley de igual rango puede modificar.

En consecuencia, hay que concluir que es jurídicamente posible establecer para Cataluña un sistema de financiación equivalente al concierto, sin necesidad de reformar la Constitución, aunque el vehículo para ello sean leyes orgánicas u ordinarias, en lugar de, como desearían los nacionalistas, un pacto entre potencias soberanas. Ahora bien, la pregunta importante es la tercera: ¿cuáles serían los efectos de este sistema de financiación?

El contenido esencial del concierto se resume en los tres puntos anteriores: capacidad normativa, recaudación y gestión de todos los tributos y, el que determina la diferencia: la Comunidad, que recauda los tributos, retiene el importe obtenido, a excepción de una cantidad (denominada "cupo" en el concierto vasco) que ha de satisfacer al Estado, en concepto de pago por los servicios que continúa prestando el Estado y de aportación a la solidaridad.

Resulta evidente que el resultado económico de este sistema depende de la forma de determinar esta cantidad. Si da lugar a que Cataluña retenga finalmente un importe superior al que actualmente recibe como rendimiento de los tributos propios y cedidos, el resultado será una mayor financiación. Si el importe que ha de satisfacer al Estado es superior a la cantidad que actualmente retiene el Estado de los tributos que gestiona recaudados en Cataluña, el resultado será, en la terminología al uso, una mayor déficit fiscal para Cataluña.

En el concierto vasco (y el convenio con la Comunidad foral de Navarra) el cupo (o la "aportación" navarra se determina mediante un sistema complejo, pactado con carácter quinquenal y expresado en una ley diferente de la que aprueba el concierto (o convenio). Es decir, es el producto de una negociación política que, además, se ha de repetir cada cinco años.

¿Cuál es, entonces la diferencia con el sistema actual, en términos reales? No lo podemos saber en tanto no se llegue a negociar el cálculo del cupo. El sistema de concierto o convenio debería facilitar el conocimiento de los factores que intervienen en el cálculo, el coste de los servicios estatales y la cuota de solidaridad. Pero en los casos vasco y navarro no es así.

Ciertamente, el sistema de concierto o convenio permite a la Comunidad faltar a la lealtad institucional y no pagar el cupo o aportación, total o parcialmente, o pagarlos tarde, mientras que ahora es el Estado el que dispone de esta posibilidad. Pero me imagino que no es ésta la ventaja que el Gobierno de la Generalitat le ve al pacto fiscal (o, al menos, que no lo dirá en público).

A ello se ha de añadir otra cuestión: la existencia en el Estado de varios sistemas tributarios diferentes dificulta considerablemente la gestión de los tributos, al fragmentarse la información tributaria. Ello, por una parte facilita el fraude fiscal, ya que genera zonas opacas en las que pueden ocultarse bienes o negocios. Por otra, implica una mayor presión fiscal indirecta para las empresas que actúan en todo el territorio del Estado español, ya que han de presentar declaraciones, ingresar tributos y obtener devoluciones de un número superior de Administraciones tributarias (las retenciones del trabajo, por ejemplo, se han de ingresar a la Administración del territorio en que los servicios se han prestado, no en la del domicilio de la empresa pagadora).

De todo lo anterior se desprende que el pacto fiscal propugnado por el Sr. Mas no supone una mejor financiación para Cataluña. Incluso se puede decir que sería más fácil obtener esta mejor financiación dentro del sistema actual, buscando apoyos para modificar el reparto de la recaudación, ya que la resistencia será superior si se pide más dinero y más competencias que si sólo se reclama lo primero.

Entonces, ¿por qué esta insistencia en el pacto fiscal? Los nacionalistas siempre han insistido en que quieren un régimen especial para Cataluña, que suponga un reconocimiento de la diferencia, del "fet diferencial", y un régimen de concierto es, siempre que no lo tengan las restantes Comunidades Autónomas, una diferencia importante. Se trata pues de una cuestión identitaria. La pregunta final podría ser la siguiente: ¿están dispuestos los nacionalistas a sacrificar la financiación por conseguir un reconocimiento identitario? O, en otros términos, ¿qué es más importante, la Cataluña ideal o la real, las personas que viven y trabajan en Cataluña?

Conformidades

La noticia de que Iñaki Urdangarín y Diego Torres podrían estar dispuestos a aceptar su culpabilidad y a devolver los fondos indebidamente obtenidos a fin de obtener una sentencia condenatoria que no implique la entrada en prisión ha despertado cierta polémica.http://www.lavanguardia.com/politica/20120502/54288198291/abogado-urdangain-niega-pacto-fiscalia.html

Por supuesto, lo primero que hay que decir es que esta forma de actuar es algo totalmente cotidiano en los Tribunales de Justicia, en particular en los delitos económicos. Es lo que se conoce como una conformidad: la aceptación de la culpabilidad permite resolver todos los problemas de prueba y la devolución de los fondos hace aplicable la atenuante analógica de reparación del daño, incluso con el carácter de muy cualificada. Se afirma que, de esta forma, se garantiza la recuperación de los fondos que, de otra manera, sería muy problemática e, incluso, imposible.

El problema es que, para cualquier persona con un mínimo sentido de la justicia, repugna que un delincuente confeso quede sin castigo por hacer algo que, en definitiva, es una de las obligaciones que impone la sentencia condenatoria: reparar el daño causado, indemnizar al ofendido.

El punto central de este conflicto consiste en que el delincuente pone su patrimonio a resguardo de la acción de la Justicia, de forma que el pago depende únicamente de su voluntad, lo que le da un poder negociador que la legislación no debería permitirle. Y existe una forma de evitarlo.

Quien adquiere unos fondos de forma ilícita y los sitúa en una posición que hace imposible que la Justicia acceda a ellos para satisfacer la indemnización que ha de imponer la sentencia no comete un delito, sino dos. Uno de ellos es el medio antijurídico para lograr el beneficio patrimonial (cohecho, negociaciones prohibidas, uso de información privilegiada, delito fiscal, fraude en subvenciones...). Pero, además, el que sitúa sus bienes fuera del alcance de los órganos judiciales a fin de eludir el pago de sus deudas incurre en el delito de alzamiento de bienes (o en otra figura de las denominadas "insolvencias punibles"). Pero esta segunda figura delictiva rara vez se enjuicia y se condena; casi exclusivamente cuando el movimiento patrimonial se produce con posterioridad a la condena.

Bastaría con encausar al reo por ambos delitos para que quedase anulada la argucia que nos ocupa: podría pagar, librarse de la pena por el alzamiento de bienes y resultar condenado por el delito principal (e, incluso, cabría sostener que el ilícito se había consumado totalmente por lo que el pago solo reduciría la pena por el alzamiento) o podría afrontar una doble condena, es decir una pena más grave con ingreso en prisión asegurado.

En cualquier caso, el chantaje consistente en condicionar el pago a una reducción de la condena o bien desaparecería o bien resultaría sancionado. Y, además, sin agravar las penas establecidas por el Código Penal vigente; simplemente, aplicando unas normas que ya contiene (aunque podría ser necesario modificar su redacción).

B

Caracteres nacionales

Francesc de Carreras empieza su artículo de hoy en "La Vanguardia", titulado "Italianos" diciendo que los hechos desmientes los caracteres nacionales, es decir, la existencia de rasgos distintivos comunes en la personalidad de quienes han nacido en un determinado país. Dedica el resto del artículo a contraponer a Silvio Berlusconi, dos personalidades completamente ajenas al perfil de frívolo, fresco y seductor caradura del ex primer ministro: el periodista Giorgio Bocca y el Presidente de la República Giorgio Napolitano.

http://www.lavanguardia.com/opinion/articulos/20120105/54243626531/francesc-de-carreras-italianos.html

No discuto la afirmación de de Carreras, pero creo que el éxito electoral de Berlusconi se explica por un factor en cierto modo similar a los caracteres nacionales: la moral social de cada país. No es que los italianos sean frívolos, frescos y seductores caraduras, es que no condenan estas conductas o, cuando menos, no las consideran defectos o vicios graves. Mentir descaradamente, aprovecharse de bienes o facultades atribuidas para velar por la comunidad en beneficio propio, no respetar la fidelidad conyugal son faltas que la sociedad italiana (y no sólo ella) perdona con facilidad.

¿Qué pasa en España (Cataluña incluida)? Pues algo muy similar. Nuestra sociedad perdona las mentiras, las pequeñas de los particulares (una oportuna enfermedad para no acudir al trabajo cuando hay un partido interesante) o las más importantes de los políticos (el PP no iba a subir impuestos). No sanciona los pequeños fraudes (el IVA en la factura del lampista o del dentista), pero tampoco los de mayor importancia (ese 2 % del que habló Maragall, la financiación irregular de los partidos). Pero, sobre todo, considera normal lo que en tiempos la Iglesia denominaba acepción de personas que no es otra cosa que dar trato distinto a diferentes personas cuando las circunstancias no justifican tales preferencias e, incluso, las leyes las prohíben.

Para hacer negocios en nuestro país, más importante que la calidad del producto, bien o servicio, es disponer de contactos influyentes, tanto en el sector público como en el privado. Para obtener un empleo, los padrinos, los enchufes, son fundamentales. Los nombramientos públicos, cargos políticos o de confianza, se atribuyen fundamentalmente a los amigos del jefe, o a quienes vienen avalados por aquéllos al que éste quiere contentar.

La corrupción que nos aflige no es más que la punta del iceberg: se trata de la obtención de una posición de privilegio por la vía rápida, pagando un soborno o unas atenciones especiales para obtener un trato de favor. Hay quien ya tiene esta posición privilegiada por vínculos familiares, sociales o políticos y quien procura obtenerla por otras vías como el intercambio de favores o, en el extremo, pagando a tocateja.

¿Cómo si no se explica que Félix Millet tuviese cargos directivos en un número tan grande de sociedades, fundaciones, patronatos, entidades públicas y privadas que no podía atenderlos todos? ¿Por qué los Sres. Alavedra y Prenafeta participaban en negocios inmobiliarios, no siendo promotores, constructores, Arquitectos? ¿Por qué Gas Natural y Deloitte han contratado a David Madí? (Cuidado, el primero parece claramente culpable, los segundos están imputados y el tercero no ha sido objeto de ninguna acusación penal: el único elemento común es que el valor que añaden es claramente el de sus contactos, igual que los ex-presidentes González y Aznar).

Este factor explica también el último escándalo que comentan los medios. ¿Qué vendía Iñaki Urdangarín? ¿Por qué empresas e instituciones le pagaban unos precios claramente desorbitados? Evidentemente, Urdangarín vendía su influencia, real o supuesta, sobre los Reyes. Ahora bien, el mismo Rey no tiene verdaderos poderes: no puede adjudicar contratos, conceder libertades provisionales o indultos, decidir nombramientos, aprobar o derogar normas o establecer excepciones a las existentes.

En consecuencia, todo el negocio del duque consorte de Palma se basaba en un sobreentendido: que él podía influir sobre el Monarca para que utilizase su influencia a favor de los clientes de Nóos y el resto de su entramado empresarial o delictivo, lo que implica atribuir al Rey una influencia efectiva que las leyes no le atribuyen (una parte de esa influencia es cierta, pero mucho menor de lo que presuponen esos pagos y la Casa Real siempre ha sido muy cuidadosa en este aspecto: a diferencia de lo que sucede en Gran Bretaña, no se conceden títulos de proveedor de la Real Casa).

Creo que la superación de la crisis incluye un cambio de moral social: aceptar, de verdad, lo que de boquilla todos afirmamos. Rechazar los enchufes, los fraudes, los engaños no sólo cuando pillan a una persona conocida in fraganti, sino también cuando nosotros mismos somos los beneficiarios. No hacer excepciones en nuestro propio beneficio o en el de amigos, conocidos o saludados. Y exigir que así sea en todas las relaciones, en el ámbito privado o en el público.

Funcionarios

No sé si Susana Quadrado acierta plenamente en su artículo "Funcionarios" publicado en "La Vanguardia" de hoy, pese a su buena disposición. Diría que olvida un elemento esencial, pero me hace dudar el final del artículo: O eso, o volvamos al XIX. (http://www.lavanguardia.com/opinion/articulos/20111208/54239939543/susana-quadrado-funcionarios.html

A finales del siglo XIX, en España la Administración se nutría de trabajadores contratados por el Gobierno de turno. Cuando las elecciones daban el poder a otra formación, los empleados del Gobierno anterior eran despedidos, dando lugar a un figura común en la literatura de la época, el cesante (el denominado técnicamente spoil system). Naturalmente, ello daba lugar a varias consecuencias: el factor determinante para el acceso a un puesto de trabajo en la Administración era la fidelidad política e, incluso, personal al político de turno; el poder de éste era omnímodo, ya que de su voluntad dependía el empleo de sus subordinados; cuando se acercaban elecciones, la Administración se convertía en una máquina electoral, que sólo reemprendía sus funciones propias cuando los funcionarios nombrados por el nuevo Gobierno habían tomado posesión y se habían impuesto mínimamente de sus obligaciones, lo que paralizaba la Administración durante períodos de tiempo considerables.

Para superar esta situación, se creó el régimen de la función pública: profesionales seleccionados por sus méritos mediante pruebas objetivas y públicas (las oposiciones), que conservaban su empleo y sus funciones pese a los cambios gubernamentales y sólo podían ser despedidos por motivos disciplinarios, previa la instrucción del correspondiente procedimiento administrativo, con el sistema de recursos previsto en la Ley. Con ello se pretendía que los trabajadores públicos estuviesen sometidos únicamente a la norma jurídica y fuesen independientes políticamente (en su labor, no en su vida privada), constituyendo incluso un límite a la arbitrariedad de los políticos: éstos no podrían adoptar acuerdos ilegales si debían intervenir funcionarios que no dependían de ellos y que arriesgaban el empleo no al negarse, sino al obrar ilegalmente.

En buena medida, se consiguió lo que se pretendía, pero a costa de introducir considerables rigideces en la Administración. Rigideces, porque el funcionario se atiene estrictamente a la letra de la Ley (y, sobre todo, del reglamento), lo que muchas veces le priva de iniciativa y de capacidad de adaptación a las circunstancias del momento. Y rigideces porque el funcionario que no quiere trabajar sabe que echarle por la vía disciplinaria es dificilísimo, ya que es preciso que existan pruebas contundentes, que nadie se prestará de buen grado a testificar en su contra y que los Sindicatos le apoyarán.

Por otra parte, la valoración del trabajo de los funcionarios mediante parámetros objetivos es también extraordinariamente complicada, por muchas razones entre las que destacan la inmaterialidad del producto, la multiplicidad de tareas y el hecho de que frecuentemente, el interés público no es unívoco: una resolución que deniega una subvención puede servir a dicho interés en igual medida que una que la concede, a diferencia de lo que suele suceder en la empresa privada, en que una venta es siempre positiva (casi). Ello determina que, en la práctica, sea muy difícil establecer un sistema de incentivos realmente eficaz.

Los proyectos de reforma de la función pública han de dirigirse a corregir estos aspectos, estas rigideces, y otras como la permanencia de estructuras administrativas obsoletas, en parte por la inercia y, en parte, por la oposición de quienes pueden verse perjudicados (eliminar un Ministerio inútil significa cesar al Ministro, Secretarios de Estado, Subsecretario, Secretarios Generales o Directores Generales, lo que puede ocasionar una tormenta política en el partido o coalición gobernante, aunque también los funcionarios protestarán por tener que ir a trabajar a otro edificio no tan bien situado).

Pero la política actual se ha convertido en un juego de cálculo para conseguir el poder y mantenerse en él. En dicho juego son piezas principales el control de la agenda política y los medios de comunicación, públicos y privados. Pero también la Administración puede ser utilizada con este fin, tanto para remunerar favores recibidos como para hacerlos y asegurar lealtades o para crear una red de intereses que favorezcan a determinado partido o, incluso, a un político en concreto.

Desde esta óptica, una función pública profesional y sometida únicamente a la Ley constituye un obstáculo para los políticos. Por ello han proliferado entes que realizan funciones públicas pero no sometidos, al menos íntegramente, al Derecho administrativo, especialmente en cuanto a la selección y despido de sus trabajadores, so color de flexibilizar la Administración. Y, por eso, los políticos pretenden eliminar el régimen jurídico de la función pública: que los funcionarios sean nombrados y cesados por ellos, a fin de que pierdan este carácter de contrapoder que, hasta cierto punto, quizá modesto, tienen en conjunto. Pretenden, en definitiva, volver al sistema de cesantías, al siglo XIX.

Financiación y pacto fiscal

Hoy, "La Vanguardia" nos informa de los resultados de una encuesta que ha encargado al Instituto Noxa. Lo más espectacular es la ventaja que la encuesta asigna al PP sobre el PSOE, 70 esaños. Pero lo que me interesa comentar es otra cosa: la encuesta afirma que el 76 % de los catalanes está a favor del pacto fiscal que propugna CiU. http://www.lavanguardia.com/politica/20111113/54238847576/el-pacto-fiscal-se-consolida-como-una-exigencia-mayoritaria-de-los-catalanes.html

Por supuesto, no pienso negar el resultado de la encuesta o su validez. Pero sí quisiera ayudar a resolver un malentendido que, en mi opinión, está en la base de ese resultado. Este malentendido es que los ciudadanos creen que el pacto fiscal equivale a una mejor financiación, a más recursos financieros para Cataluña, cuando no es así.

En el sistema fiscal hoy vigente, el Estado recauda los impuestos más importantes (IRPF, IVA e Impuesto sobre Sociedades). Con el producto de esos impuestos (y otros de menor importancia recaudatoria) financia los servicios que presta la Administración estatal y las inversiones que realiza el Estado; además, cede a las Comunidades Autónomas una parte de esa recaudación. La diferencia entre el producto de los tributos recaudados en una Comunidad y los fondos que retornan a ella, sea en forma de servicios públicos, de inversión o de contribución al presupuesto de la Generalitat es lo que se denomina déficit fiscal.

El  contenido del denominado pacto fiscal no ha sido explicado, pero ha de ser equivalente al concierto vasco. En éste, las instituciones forales recaudan la mayor parte de los impuestos, entre ellos los tres antes citados, y su producto financia los presupuestos de las Diputaciones forales y del Gobierno vasco; además, satisfacen al Estado una cantidad, denominada "cupo" en concepto de retribución de los servicios que el Estado sigue prestando en territorio vasco y de aportación al Fondo de compensación interterritorial, que es la expresión de la solidaridad entre Comunidades Autónomas.

Así pues, en ambos casos los recursos financieros de la Comunidad son la diferencia entre la recaudación tributaria en su territorio y la parte que percibe el Estado, sea directamente, sea mediante transferencia de la Comunidad. El importe de esa diferencia no depende de la distribución de las competencias para la gestión de los tributos, sino de la regla de reparto que se establezca. (A estos efectos prescindimos de otros ingresos públicos, como los  patrimoniales o la deuda pública)

En el sistema común, hoy vigente, la regla de reparto viene fijada en la LOFCA. En el concierto, éste refleja unos criterios generales y la determinación del cupo corresponde a una negociación que se expresa en una Ley diferente, con una vigencia quinquenal.

En consecuencia, los resultados están totalmente abiertos, tanto en el sistema actual como en un hipotético concierto. En éste, los recursos que puedan quedar en manos del gobierno autonómico pueden ser inferiores que los producidos por aquél sin violentar el concepto de concierto. Todo depende de la forma de calcular el coste de los servicios públicos no transferidos y del importe en que se fije la aportación a la solidaridad.

Puesto que el coste de los servicios estatales puede ser fijado de forma exacta (aunque sea una tarea extremadamente compleja que incluye la elección entre criterios de imputación alternativos) la diferencia ha de provenir, en último término, de la aportación a la solidaridad. Si ésta se reduce en relación con el punto de comparación, los recursos financieros de la Comunidad se incrementan, con independencia de quién efectúe la recaudación. Si se incrementa, sucederá lógicamente lo contrario, tanto si la recaudación de los tributos la realiza la Agencia tributaria estatal o la de Cataluña.

La bondad del régimen de concierto no radica en la titularidad de las competencias tributarias, sino en el cupo pactado, muy favorable al País Vasco por razones exclusivamente políticas. La forma de cálculo, en un hipotético concierto catalán, no sería, ni mucho menos, tan favorable, por las diferentes circunstancias políticas y por la mayor aportación de la Comunidad al PIB estatal.

Por tanto, la reducción del déficit fiscal no pasa por el pacto fiscal, sino por la fijación de un límite a la aportación a la solidaridad, o por la reducción de la misma, sea en la revisión de la LOFCA o en la negociación de la ley del cupo.

Eso sí, la bilateralidad que implica la propia expresión "pacto fiscal" y la diferencia que supondría el reconocimiento de un régimen fiscal propio para Cataluña, tendrían gran importancia, desde el punto de vista de construcción de la realidad nacional catalana.  Supodrían un reconocimiento de esa diferencia y una profundización de la misma, lo que constituye uno de los principales objetivos del nacionalismo. Tan importante, que quizá estén dispuestos a renunciar a la mejora en la financiación a cambio de obtenerlos o de aprovechar el victimismo resultante de no conseguirlos.

La reforma de la Administración

Hoy, "La Vanguardia" en papel publica un artículo de Francisco Longo, titulado "Un choque de gestión" sobre la reforma de la Administración pública, acompañado por un resumen del contenido de  los programas de las formaciones políticas acerca de este mismo punto. Por otra parte, el blog  "Desafectados", de Inma Ranera pregunta "¿Quién se atreverá a auditar las Administraciones públicas? http://blogs.lavanguardia.com/desafectados/?p=274

Creo que, junto a algunas propuestas correctas, al menos sobre el papel, aparecen en estos textos muchos errores, producto de prejuicios muy extendidos, del desconocimiento o, lo que es peor, de la concepción de la política como un modus vivendi, olvidando que su fin último es el interés general.

El primer error consiste en la confusión entre Gobierno y Administración, entre política y gestión pública. El Gobierno (estatal, autonómico o local) debe definir las directrices de la acción pública, dentro del marco constituido por la Constitución, los Estatutos de autonomía y las leyes (incluyendo la posibilidad de presentar proyectos de ley, en su caso). Debe adoptar decisiones, en particular aquéllas en que las leyes permiten un margen de discrecionalidad y las opciones existentes pueden orientarse en función de una ideología o de una determinada escala de valores. Su legitimación democrática le permite elegir entre estas opciones a sabiendas de que su elección no será compartida por todos los ciudadanos.

La Administración se centra en el nivel técnico. Le corresponde gestionar los servicios públicos, de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y con las directrices fijadas por el Gobierno. Si dispone de un margen de discrecionalidad, debe ser de carácter exclusivamente técnico: determinar cuál es la mejor forma de alcanzar los objetivos que han fijado las instancias políticas. Su legitimación proviene de su sometimiento a las leyes (debe hacer lo que disponen las normas jurídicas, exclusivamente) y de su capacidad técnica.

Naturalmente, el deslinde entre ambos niveles no puede ser rígido. La Administración debe asesorar a los políticos acerca de los condicionamientos técnicos de sus decisiones; por otra parte, los políticos pueden  tener conocimientos técnicos o recurrir a especialistas ajenos a la correspondiente Administración y, por tanto, entrar en el ámbito de la ejecución de sus decisiones.

Esta distinción se traduce en que la Administración puede, y debe, constituir un límite a la discrecionalidad inherente a la acción política. Puede, y debe, decirle al Gobierno que una determinada decisión es imposible o ilegal. Ello supone que la Administración tiene un cierto poder que, dentro de sus límites propios, redunda en beneficio de los ciudadanos. Por supuesto, este poder también puede ser utilizado en beneficio de la propia Administración o, mejor, de determinados grupos dentro de ella, en particular determinados cuerpos funcionariales (a este respecto, la serie "Si, Ministro" de la BBC, es un auténtico tratado acerca de la política y de las relaciones entre política y Administración).

Pero el objetivo de los políticos es siempre conseguir el poder, cuanto más poder mejor, por lo que rechazan cualquier tipo de límites. De ahí su interés en controlar y dominar la Administración, a fin de eliminar el límite señalado. Cuanto mayor sea ese control, más probabilidades existen de que acometan proyectos ineficientes o de dudosa legalidad. Los aeropuertos sin vuelos o el Estatuto catalán de 2006 son buenos ejemplos de ambas clases de errores.

Estos errores se deben, en muchos casos, a la aplicación de criterios erróneos para valorar las actuaciones públicas. La construcción de aeropuertos o líneas de alta velocidad cuya existencia no se justifica económicamente se debe a que se ha hecho primar el interés político (la captación de votos) sobre el económico. Desde un punto de vista político, eran decisiones acertadas, desde la óptica de la eficiencia, totalmente absurdas.

Pero este mismo problema se plantea también en el ámbito propiamente administrativo. El enjuiciamiento de los actos concretos de gestión administrativa se puede efectuar desde el punto de vista de la legalidad o desde el de la eficiencia. Las exigencias de reforma de la Administración se formulan desde este último punto de vista, pero olvidan que es el primero el que, por mandato constitucional, debe prevalecer y, en la práctica, condiciona toda la acción administrativa. Así, dictado un acto administrativo imponiendo una sanción pecuniaria de escaso importe o girada una liquidación tributaria igualmente mínima, la normativa obliga a la Administración a notificarla y ejecutarla, aunque el coste de la notificación, a través de Correos y, en caso necesario, por la publicación de edictos en los diarios oficiales, sea superior al ingreso que podría obtener el erario público.

¿Absurdo? Desde la óptica económica, sin duda. Pero seguir criterios puramente economicistas puede desembocar en desigualdades, en indefensión y en la quiebra del principio de legalidad. ¿Podemos admitir que una infracción no se sancione o que no se admita un recurso porque supone un coste excesivo? ¿Puede la legislación facultar a la Administración para incumplir las leyes, cuando su cumplimiento resulte excesivamente gravoso?

Lo que nos lleva a un punto esencial: la exigencia de indicadores objetivos de valoración de la acción de las Administraciones, de los directivos públicos y de los funcionarios o empleados públicos en general. En teoría, tal exigencia se presenta como algo perfectamente lógico y evidente y, si los indicadores elegidos son adecuados, sin duda ha de representar un beneficio, tanto para el conjunto de la sociedad como para el funcionario individual.

No hace falta insistir en la importancia de la eficiencia en la Administración y en cualquier otra parcela de la actividad, pública o privada. Pero, además, unos objetivos claros y un sistema transparente de fijación de los incentivos individuales, vinculado al cumplimiento de tales objetivos, redundarían en una mejor motivación de los empleados públicos y de las relaciones laborales en la Administración.

El problema es la definición de indicadores válidos cuando los fines de la acción pública no tienen una dimensión cuantitativa o, incluso, cuando la tienen, pero no constituye el único elemento a tener en cuenta para valorar la acción administrativa.

Así, la pólicía de tráfico tiene por finalidad incrementar la seguridad y fluidez del tráfico rodado. Pero resulta  muy difícil relacionar estos objetivos con la actuación concreta de cada agente y hacerlo con una periodicidad adecuada para que la valoración se refleje en los incentivos que perciben. Es más fácil acudir a un elemento claramente cuantitativo, como el número de multas o el importe de las que impone cada agente, lo que, lógicamente, ha de provocar que éstos olviden la regulación del tráfico y se centren en el desubrimiento de infracciones, aunque no tengan incidencia directa en la seguridad y fluidez de la circulación.

De igual manera, la Administración tributaria, cuya función consiste en recaudar el importe de los tributos, puede ser valorada fácilmente por el importe recaudado, olvidando que con ello se primán las actuaciones que han de desembocar en un ingreso fácil, en detrimento de las que presentan más dificultades, como son aquéllas que se basan en la utilización de estructuras complejas para ocultar el fraude y dificultar el cobro de las deudas tributarias cuando se llegan a descubrir.

No puedo aportar soluciones fáciles para los problemas apuntados. Creo que, en cualquier caso, la reforma de la Administración pública debe tomar en consideración las ideas esbozadas anteriormente y, sobre todo, respetar dos principios:

1. Toda la acción pública, sea del Gobierno o de la Administración, debe tener por norte la defensa del interés general. En particular, el interés general debe prevalecer frente a los intereses particulares de los políticos y de los funcionarios.

2. La Administración, sometida plenamente a la Ley y al derecho, como establece el artículo 31.1 de la Constitución, debe tener su propio ámbito, deslindado claramente de la política, en garantía de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos.

Y, fuera ya de la política y de la Administración, resulta esencial, como cierre del sistema, una reforma de la Administración de Justicia, que garantice el respecto efectivo de las leyes, por los políticos, los funcionarios y los ciudadanos en general. Cualquier reforma de la Administración resultará inútil sin la existencia efectiva  de un control de legalidad de la actuación administrativa.