El proyecto estrella del Govern de la Generalitat y, quizá más específicamente de su Presidente, es el denominado "pacto fiscal". Y escribo "el denominado pacto fiscal" porque todavía no sabemos en qué ha de consistir. Sólo sabemos que ha de ser equivalente al concierto económico del País Vasco y que debe constituir un acuerdo pactado bilateralmente entre el Estado y la Generalitat.
Creo que hay dos preguntas fundamentales, que podemos intentar responder en este momento: si el pacto fiscal es posible, y si es beneficioso. Naturalmente, no podemos responderlas de acuerdo con el contenido de un pacto que no existe ni ha sido propuesto, por lo que lo haremos tomando como referencia el citado concierto.
El concierto económico que rige en el País Vasco, al igual que el convenio económico de Navarra presenta tres características fundamentales:
- La Comunidad o las Diputaciones tienen una amplia capacidad normativa. Pueden aprobar y modificar las leyes que rigen sus propios tributos (con alguna excepción, como el IVA) , si bien estas leyes tienen que estar armonizadas con las estatales.
- Las Diputaciones vascas hacen suya la totalidad de la recaudación impositiva generada en sus respectivos territorios (hay excepciones, como los Impuestos sobre el tráfico exterior). Satisfacen al Estado una cantidad, denominada "cupo" en el País Vasco y "aportación" en Navarra, en contraprestación de los servicios públicos no transferidos (que sigue prestando el Estado) y en concepto de aportación al Fondo Interterritorial de solidaridad.
-Las instituciones forales se hacen cargo de la gestión, inspección, liquidación y recaudación de los tributos y de la revisión de los actos dictados en el desarrollo de estas funciones (también con ciertos matices).
La primera de estas características supone que las Comunidades forales tienen sus propios sistemas fiscales, distintos del estatal, aunque coordinados con él. Puesto que el artículo 31.1 de la Constitución dispone que Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad ecónómica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio, la existencia de estos sistemas fiscales sólo es compatible con el texto constitucional en virtud de lo establecido en la disposición adicional primera, según la cual La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales.
Parece excesivamente forzado afirmar que Cataluña es, a estos efectos, un territorio foral, por lo que es poco probable que esta excepción pueda ser ampliada para dar cobertura constitucional a un sistema fiscal catalán diferenciado del estatal. No obstante, todas las Comunidades Autónomas de régimen común disponen de una capacidad normativa en materia fiscal que se extiende a los tributos de titularidad estatal, por lo que, si bien no es factible un concierto en sentido propio, sí lo es atribuir a la Generalitat una amplia capacidad normativa en materia fiscal.
La segunda característica constituye el núcleo esencial del sistema de concierto. La Comunidad (en rigor, en el País Vasco, las Diputaciones forales) hacen suya la recaudación íntegra de los tributos en su territorio, una vez satisfecho el importe del cupo. Los partidarios del concierto dan por sentado que esta característica ha de suponer un incremento de los recursos financieros que quedan en manos de las instituciones catalanas.
Esta conclusión debe ser examinada con detenimiento. El incremento de los recursos tributarios que han de quedar en manos de la Generalitat puede venir, en la hipótesis de aplicar un régimen similar al concierto en Cataluña, de dos orígenes:
- Un aumento de la capacidad recaudatoria del sistema, como consecuencia del ejercicio de las facultades normativas y de gestión que pasarían a la Generalitat. No se puede descartar, pero tampoco puede darse por sentado. Sobre todo, por cuanto la gestión del sistema tributario corresponderá a las mismas personas que la desarrollan hoy en día, dada la dificultad que supondría la creación ex novo de una Administración tributaria y, en cuanto a la normativa, por el temor a ahuyentar contribuyentes como consecuencia de una mayor presión fiscal.
- Que el el importe a satisfacer al Estado en contrapartida de los servicios no transferidos y de la aportación a la solidaridad resulte inferior al importe que en el sistema actual el Estado retiene. Dicho en otros términos, que la fórmula de determinación del cupo sea tan favorable a la Generalitat como lo es a las instituciones vascas.
El cupo se determina (al igual que la aportación navarra) mediante un sistema pactado entre el Estado y las instituciones forales, cuya vigencia es de cinco años. Ello significa que cada cinco años es precisa una negociación de la que resultarán las cantidades (o proporciones) que han de ir destinadas al Estado y las que han de permanecer en manos de las Diputaciones.
En este aspecto, el sistema no es tan diferente del actual: poco importa quién se encargue de la recaudación, si el producto es el mismo y el criterio de reparto no varía. En una sociedad con dos socios que participan respectivamente, por ejemplo, en el 60% y el 40%, tanto da que cobre el primero y entregue al segundo su parte o viceversa; lo que cuenta es el volumen total y las proporciones respectivas.
En consecuencia, el resultado de aplicar el régimen de concierto dependerá de la forma de calcular el cupo, de la forma de expresarlo y de la evolución de la economía. Si el cupo se fija en unidades monetarias, es inferior a la parte de la recaudación tributaria en Cataluña que el Estado retiene y el PIB catalán se mantiene, los recursos financieros de la Generalitat aumentarán. Si es igual o superior a la cantidad que ahora queda para el Estado, con un PIB similar, se mantendrá o disminuirá. Si el PIB queda por debajo del previsto al pactar el método de cálculo, los recursos de la Generalitat se reducirán. En cualquier caso, las instituciones catalanas no pueden garantizar un crecimiento positivo de la economía, pero tampoco que el resultado de la negociación arroje un resultado favorable a la Comunidad, por lo que considerar el concierto beneficioso en sí mismo constituye una falsedad.
Esta característica del concierto no choca con ningún obstáculo insuperable. La Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas puede modificarse para establecer un sistema de cupo. El único problema es que tendrá que ser aprobado por las Cortes Generales y ser aplicable a todas las Comunidades, salvo que se encuentre algún argumento que justifique limitarlo a Cataluña sin violar el principio de igualdad.
Ya nos hemos referido al tercer elemento del concierto: la gestión tributaria, que corre a cargo de la Administración autonómica, no de la estatal. Tampoco aquí se puede garantizar una mejora, especialmente por cuanto la Generalitat no dispone de efectivos suficientes para asumir la función sin que se le trasnfieran los recursos humanos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en la Comunidad, con sus virtudes y sus defectos.
Tanto la LOFCA, antes citada, como el Estatuto de Autonomía de Cataluña prevén la delegación de la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos a la Comunidad, por lo que este elemento tampoco presenta problemas de constitucionalidad.
Pero el régimen de concierto o convenio, tal como ahora existen en el País Vasco y Navarra, supone una serie de consecuencias negativas, tanto para la Administración tributaria como para los contribuyentes:
- Las empresas que actúan en todo el territorio español han de presentar, cada trimestre o cada mes, por determinados conceptos tributarios, una declaración a cada una de las Administraciones tributarias: el Estado, las Diputaciones forales de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia y la Hacienda tributaria navarra. Una nueva declaración, a presentar a la Agencia Tributaria de Cataluña sería ya la sexta (no digamos si otras Comunidades obtienen la gestión de los tributos ahora estatales).
- La complejidad que supone la presentación de esta pluralidad de declaraciones se ve incrementada al existir plazos y modelos diferentes para cada Administración.
- La existencia de diversas normativas supone también un incremento del coste del cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de las empresas, que deben determinar cual de ellas es aplicable en cada concepto y en qué medida.
- Si cada Administración tributaria tiene su propia base de datos, a la que no tienen acceso las restantes, salvo de forma restringida, se crean zonas de sombra, que pueden ser aprovechadas para la defraudación y, en cualquier caso, generan procedimientos administrativos inútiles que causan molestias y suponen un evidente coste.
En definitiva, la adopción de un sistema similar al concierto económico en Cataluña ha de suponer un incremento de las cargas fiscales de las empresas y una mayor dificultad para la correcta aplicación de la normativa tributaria, así como un mayor coste, por la pérdida de sinergias y economías de escala. Por otra parte, si puede suponer una mejora de la financiación de la Generalitat, ello depende del resultado de una negociación que, además, se ha de renovar periódicamente, bajo diferentes correlaciones de fuerzas.
Eso sí, desde un punto de vista político, la petición del pacto fiscal sólo ofrece ventajas para el partido en el gobierno en Cataluña. Si se consigue el pacto, sea o no positivo, se presentará como una gran victoria. Sí además representa una mejora en la financiación, otorgará más recursos a las instituciones catalanas. Y si no se logra, el aprovechamiento político del victimismo a corto plazo y el crecimiento del apoyo a la independencia, evidente propósito último del nacionalismo, no dejarán de ser réditos políticos para los nacionalistas.
http://www.lavanguardia.com/opinion/articulos/20111028/54236550721/hace-mas-de-cien-anos.html
Creo que hay dos preguntas fundamentales, que podemos intentar responder en este momento: si el pacto fiscal es posible, y si es beneficioso. Naturalmente, no podemos responderlas de acuerdo con el contenido de un pacto que no existe ni ha sido propuesto, por lo que lo haremos tomando como referencia el citado concierto.
El concierto económico que rige en el País Vasco, al igual que el convenio económico de Navarra presenta tres características fundamentales:
- La Comunidad o las Diputaciones tienen una amplia capacidad normativa. Pueden aprobar y modificar las leyes que rigen sus propios tributos (con alguna excepción, como el IVA) , si bien estas leyes tienen que estar armonizadas con las estatales.
- Las Diputaciones vascas hacen suya la totalidad de la recaudación impositiva generada en sus respectivos territorios (hay excepciones, como los Impuestos sobre el tráfico exterior). Satisfacen al Estado una cantidad, denominada "cupo" en el País Vasco y "aportación" en Navarra, en contraprestación de los servicios públicos no transferidos (que sigue prestando el Estado) y en concepto de aportación al Fondo Interterritorial de solidaridad.
-Las instituciones forales se hacen cargo de la gestión, inspección, liquidación y recaudación de los tributos y de la revisión de los actos dictados en el desarrollo de estas funciones (también con ciertos matices).
La primera de estas características supone que las Comunidades forales tienen sus propios sistemas fiscales, distintos del estatal, aunque coordinados con él. Puesto que el artículo 31.1 de la Constitución dispone que Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad ecónómica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio, la existencia de estos sistemas fiscales sólo es compatible con el texto constitucional en virtud de lo establecido en la disposición adicional primera, según la cual La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales.
Parece excesivamente forzado afirmar que Cataluña es, a estos efectos, un territorio foral, por lo que es poco probable que esta excepción pueda ser ampliada para dar cobertura constitucional a un sistema fiscal catalán diferenciado del estatal. No obstante, todas las Comunidades Autónomas de régimen común disponen de una capacidad normativa en materia fiscal que se extiende a los tributos de titularidad estatal, por lo que, si bien no es factible un concierto en sentido propio, sí lo es atribuir a la Generalitat una amplia capacidad normativa en materia fiscal.
La segunda característica constituye el núcleo esencial del sistema de concierto. La Comunidad (en rigor, en el País Vasco, las Diputaciones forales) hacen suya la recaudación íntegra de los tributos en su territorio, una vez satisfecho el importe del cupo. Los partidarios del concierto dan por sentado que esta característica ha de suponer un incremento de los recursos financieros que quedan en manos de las instituciones catalanas.
Esta conclusión debe ser examinada con detenimiento. El incremento de los recursos tributarios que han de quedar en manos de la Generalitat puede venir, en la hipótesis de aplicar un régimen similar al concierto en Cataluña, de dos orígenes:
- Un aumento de la capacidad recaudatoria del sistema, como consecuencia del ejercicio de las facultades normativas y de gestión que pasarían a la Generalitat. No se puede descartar, pero tampoco puede darse por sentado. Sobre todo, por cuanto la gestión del sistema tributario corresponderá a las mismas personas que la desarrollan hoy en día, dada la dificultad que supondría la creación ex novo de una Administración tributaria y, en cuanto a la normativa, por el temor a ahuyentar contribuyentes como consecuencia de una mayor presión fiscal.
- Que el el importe a satisfacer al Estado en contrapartida de los servicios no transferidos y de la aportación a la solidaridad resulte inferior al importe que en el sistema actual el Estado retiene. Dicho en otros términos, que la fórmula de determinación del cupo sea tan favorable a la Generalitat como lo es a las instituciones vascas.
El cupo se determina (al igual que la aportación navarra) mediante un sistema pactado entre el Estado y las instituciones forales, cuya vigencia es de cinco años. Ello significa que cada cinco años es precisa una negociación de la que resultarán las cantidades (o proporciones) que han de ir destinadas al Estado y las que han de permanecer en manos de las Diputaciones.
En este aspecto, el sistema no es tan diferente del actual: poco importa quién se encargue de la recaudación, si el producto es el mismo y el criterio de reparto no varía. En una sociedad con dos socios que participan respectivamente, por ejemplo, en el 60% y el 40%, tanto da que cobre el primero y entregue al segundo su parte o viceversa; lo que cuenta es el volumen total y las proporciones respectivas.
En consecuencia, el resultado de aplicar el régimen de concierto dependerá de la forma de calcular el cupo, de la forma de expresarlo y de la evolución de la economía. Si el cupo se fija en unidades monetarias, es inferior a la parte de la recaudación tributaria en Cataluña que el Estado retiene y el PIB catalán se mantiene, los recursos financieros de la Generalitat aumentarán. Si es igual o superior a la cantidad que ahora queda para el Estado, con un PIB similar, se mantendrá o disminuirá. Si el PIB queda por debajo del previsto al pactar el método de cálculo, los recursos de la Generalitat se reducirán. En cualquier caso, las instituciones catalanas no pueden garantizar un crecimiento positivo de la economía, pero tampoco que el resultado de la negociación arroje un resultado favorable a la Comunidad, por lo que considerar el concierto beneficioso en sí mismo constituye una falsedad.
Esta característica del concierto no choca con ningún obstáculo insuperable. La Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas puede modificarse para establecer un sistema de cupo. El único problema es que tendrá que ser aprobado por las Cortes Generales y ser aplicable a todas las Comunidades, salvo que se encuentre algún argumento que justifique limitarlo a Cataluña sin violar el principio de igualdad.
Ya nos hemos referido al tercer elemento del concierto: la gestión tributaria, que corre a cargo de la Administración autonómica, no de la estatal. Tampoco aquí se puede garantizar una mejora, especialmente por cuanto la Generalitat no dispone de efectivos suficientes para asumir la función sin que se le trasnfieran los recursos humanos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en la Comunidad, con sus virtudes y sus defectos.
Tanto la LOFCA, antes citada, como el Estatuto de Autonomía de Cataluña prevén la delegación de la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos a la Comunidad, por lo que este elemento tampoco presenta problemas de constitucionalidad.
Pero el régimen de concierto o convenio, tal como ahora existen en el País Vasco y Navarra, supone una serie de consecuencias negativas, tanto para la Administración tributaria como para los contribuyentes:
- Las empresas que actúan en todo el territorio español han de presentar, cada trimestre o cada mes, por determinados conceptos tributarios, una declaración a cada una de las Administraciones tributarias: el Estado, las Diputaciones forales de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia y la Hacienda tributaria navarra. Una nueva declaración, a presentar a la Agencia Tributaria de Cataluña sería ya la sexta (no digamos si otras Comunidades obtienen la gestión de los tributos ahora estatales).
- La complejidad que supone la presentación de esta pluralidad de declaraciones se ve incrementada al existir plazos y modelos diferentes para cada Administración.
- La existencia de diversas normativas supone también un incremento del coste del cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de las empresas, que deben determinar cual de ellas es aplicable en cada concepto y en qué medida.
- Si cada Administración tributaria tiene su propia base de datos, a la que no tienen acceso las restantes, salvo de forma restringida, se crean zonas de sombra, que pueden ser aprovechadas para la defraudación y, en cualquier caso, generan procedimientos administrativos inútiles que causan molestias y suponen un evidente coste.
En definitiva, la adopción de un sistema similar al concierto económico en Cataluña ha de suponer un incremento de las cargas fiscales de las empresas y una mayor dificultad para la correcta aplicación de la normativa tributaria, así como un mayor coste, por la pérdida de sinergias y economías de escala. Por otra parte, si puede suponer una mejora de la financiación de la Generalitat, ello depende del resultado de una negociación que, además, se ha de renovar periódicamente, bajo diferentes correlaciones de fuerzas.
Eso sí, desde un punto de vista político, la petición del pacto fiscal sólo ofrece ventajas para el partido en el gobierno en Cataluña. Si se consigue el pacto, sea o no positivo, se presentará como una gran victoria. Sí además representa una mejora en la financiación, otorgará más recursos a las instituciones catalanas. Y si no se logra, el aprovechamiento político del victimismo a corto plazo y el crecimiento del apoyo a la independencia, evidente propósito último del nacionalismo, no dejarán de ser réditos políticos para los nacionalistas.
http://www.lavanguardia.com/opinion/articulos/20111028/54236550721/hace-mas-de-cien-anos.html
