A vueltas con el pacto fiscal

Parece que se reactiva el debate sobre el pacto fiscal promovido por el Sr. Mas. Ahora, los asesores del Gobierno de la Generalitat insisten en que es posible un pacto fiscal basado en una relación bilateral que de lugar a un sistema de financiación similar o equivalente al concierto vasco. http://www.lavanguardia.com/politica/20120504/54289158260/los-asesores-del-govern-avalan-un-pacto-fiscal-similar-al-concierto-economico.html

Hay tres puntos a considerar: si es posible un pacto bilateral, si es posible que Cataluña disponga de un sistema de financiación equivalente al concierto y, lo más importante, si este sistema de financiación resuelve los problemas financieros de Cataluña.

En cuanto a la primera cuestión, la relación bilateral pura sería similar a un convenio internacional, un pacto entre dos entes soberanos. Evidentemente, este pacto es imposible dentro del sistema constitucional vigente, ya que el artículo 133.1 de nuestra Carta Magna atribuye al Estado la potestad originaria para establecer los tributos con carácter exclusivo. Las Comunidades Autónomas tienen una potestad tributaria derivada, que les es atribuida por las leyes estatales (la LOFCA y los Estatutos de Autonomía).

No es, pues, posible pactar sobre algo de lo que se carece. En el caso de Navarra y el País Vasco, la propia Constitución (disposición adicional primera) establece una salvedad, al afirmar que la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. Es decir, estas Comunidades (estos territorios, más bien) tienen unos derechos anteriores a la Constitución que ésta, pudiendo eliminarlos, decide mantener.

Por supuesto, lo que sí es posible es presentar un pacto político entre gobiernos, que después se ha de plasmar en una norma estatal, como el tan deseado pacto bilateral, pero no es lo mismo. O bien, cabe sostener que Cataluña es un territorio foral a efectos de la disposición adicional primera de la Constitución, pero no parece que esta vía tenga mucho futuro.

Así, la respuesta a la primera pregunta ha de ser negativa, lo que no implica que también lo haya de ser para la segunda.. La normativa vigente, no sólo la Constitución, sino también las normas inferiores, ya prevén buena parte del contenido del sistema de concierto. Así, las Comunidades ya tienen potestad normativa sobre los tributos estatales, por lo que sólo sería preciso ampliar el ámbito de esta potestad. La LOFCA y el Estatuto catalán prevén la posibilidad de que la Administración autonómica se haga cargo, por delegación del Estado, de la gestión de todos los tributos (con la posible salvedad de los tributos sobre el tráfico exterior, por cuanto constituyen conceptos regulados por la normativa europea). Y la LOFCA establece una distribución del producto de los impuestos que una ley de igual rango puede modificar.

En consecuencia, hay que concluir que es jurídicamente posible establecer para Cataluña un sistema de financiación equivalente al concierto, sin necesidad de reformar la Constitución, aunque el vehículo para ello sean leyes orgánicas u ordinarias, en lugar de, como desearían los nacionalistas, un pacto entre potencias soberanas. Ahora bien, la pregunta importante es la tercera: ¿cuáles serían los efectos de este sistema de financiación?

El contenido esencial del concierto se resume en los tres puntos anteriores: capacidad normativa, recaudación y gestión de todos los tributos y, el que determina la diferencia: la Comunidad, que recauda los tributos, retiene el importe obtenido, a excepción de una cantidad (denominada "cupo" en el concierto vasco) que ha de satisfacer al Estado, en concepto de pago por los servicios que continúa prestando el Estado y de aportación a la solidaridad.

Resulta evidente que el resultado económico de este sistema depende de la forma de determinar esta cantidad. Si da lugar a que Cataluña retenga finalmente un importe superior al que actualmente recibe como rendimiento de los tributos propios y cedidos, el resultado será una mayor financiación. Si el importe que ha de satisfacer al Estado es superior a la cantidad que actualmente retiene el Estado de los tributos que gestiona recaudados en Cataluña, el resultado será, en la terminología al uso, una mayor déficit fiscal para Cataluña.

En el concierto vasco (y el convenio con la Comunidad foral de Navarra) el cupo (o la "aportación" navarra se determina mediante un sistema complejo, pactado con carácter quinquenal y expresado en una ley diferente de la que aprueba el concierto (o convenio). Es decir, es el producto de una negociación política que, además, se ha de repetir cada cinco años.

¿Cuál es, entonces la diferencia con el sistema actual, en términos reales? No lo podemos saber en tanto no se llegue a negociar el cálculo del cupo. El sistema de concierto o convenio debería facilitar el conocimiento de los factores que intervienen en el cálculo, el coste de los servicios estatales y la cuota de solidaridad. Pero en los casos vasco y navarro no es así.

Ciertamente, el sistema de concierto o convenio permite a la Comunidad faltar a la lealtad institucional y no pagar el cupo o aportación, total o parcialmente, o pagarlos tarde, mientras que ahora es el Estado el que dispone de esta posibilidad. Pero me imagino que no es ésta la ventaja que el Gobierno de la Generalitat le ve al pacto fiscal (o, al menos, que no lo dirá en público).

A ello se ha de añadir otra cuestión: la existencia en el Estado de varios sistemas tributarios diferentes dificulta considerablemente la gestión de los tributos, al fragmentarse la información tributaria. Ello, por una parte facilita el fraude fiscal, ya que genera zonas opacas en las que pueden ocultarse bienes o negocios. Por otra, implica una mayor presión fiscal indirecta para las empresas que actúan en todo el territorio del Estado español, ya que han de presentar declaraciones, ingresar tributos y obtener devoluciones de un número superior de Administraciones tributarias (las retenciones del trabajo, por ejemplo, se han de ingresar a la Administración del territorio en que los servicios se han prestado, no en la del domicilio de la empresa pagadora).

De todo lo anterior se desprende que el pacto fiscal propugnado por el Sr. Mas no supone una mejor financiación para Cataluña. Incluso se puede decir que sería más fácil obtener esta mejor financiación dentro del sistema actual, buscando apoyos para modificar el reparto de la recaudación, ya que la resistencia será superior si se pide más dinero y más competencias que si sólo se reclama lo primero.

Entonces, ¿por qué esta insistencia en el pacto fiscal? Los nacionalistas siempre han insistido en que quieren un régimen especial para Cataluña, que suponga un reconocimiento de la diferencia, del "fet diferencial", y un régimen de concierto es, siempre que no lo tengan las restantes Comunidades Autónomas, una diferencia importante. Se trata pues de una cuestión identitaria. La pregunta final podría ser la siguiente: ¿están dispuestos los nacionalistas a sacrificar la financiación por conseguir un reconocimiento identitario? O, en otros términos, ¿qué es más importante, la Cataluña ideal o la real, las personas que viven y trabajan en Cataluña?

Financiación y pacto fiscal

Hoy, "La Vanguardia" nos informa de los resultados de una encuesta que ha encargado al Instituto Noxa. Lo más espectacular es la ventaja que la encuesta asigna al PP sobre el PSOE, 70 esaños. Pero lo que me interesa comentar es otra cosa: la encuesta afirma que el 76 % de los catalanes está a favor del pacto fiscal que propugna CiU. http://www.lavanguardia.com/politica/20111113/54238847576/el-pacto-fiscal-se-consolida-como-una-exigencia-mayoritaria-de-los-catalanes.html

Por supuesto, no pienso negar el resultado de la encuesta o su validez. Pero sí quisiera ayudar a resolver un malentendido que, en mi opinión, está en la base de ese resultado. Este malentendido es que los ciudadanos creen que el pacto fiscal equivale a una mejor financiación, a más recursos financieros para Cataluña, cuando no es así.

En el sistema fiscal hoy vigente, el Estado recauda los impuestos más importantes (IRPF, IVA e Impuesto sobre Sociedades). Con el producto de esos impuestos (y otros de menor importancia recaudatoria) financia los servicios que presta la Administración estatal y las inversiones que realiza el Estado; además, cede a las Comunidades Autónomas una parte de esa recaudación. La diferencia entre el producto de los tributos recaudados en una Comunidad y los fondos que retornan a ella, sea en forma de servicios públicos, de inversión o de contribución al presupuesto de la Generalitat es lo que se denomina déficit fiscal.

El  contenido del denominado pacto fiscal no ha sido explicado, pero ha de ser equivalente al concierto vasco. En éste, las instituciones forales recaudan la mayor parte de los impuestos, entre ellos los tres antes citados, y su producto financia los presupuestos de las Diputaciones forales y del Gobierno vasco; además, satisfacen al Estado una cantidad, denominada "cupo" en concepto de retribución de los servicios que el Estado sigue prestando en territorio vasco y de aportación al Fondo de compensación interterritorial, que es la expresión de la solidaridad entre Comunidades Autónomas.

Así pues, en ambos casos los recursos financieros de la Comunidad son la diferencia entre la recaudación tributaria en su territorio y la parte que percibe el Estado, sea directamente, sea mediante transferencia de la Comunidad. El importe de esa diferencia no depende de la distribución de las competencias para la gestión de los tributos, sino de la regla de reparto que se establezca. (A estos efectos prescindimos de otros ingresos públicos, como los  patrimoniales o la deuda pública)

En el sistema común, hoy vigente, la regla de reparto viene fijada en la LOFCA. En el concierto, éste refleja unos criterios generales y la determinación del cupo corresponde a una negociación que se expresa en una Ley diferente, con una vigencia quinquenal.

En consecuencia, los resultados están totalmente abiertos, tanto en el sistema actual como en un hipotético concierto. En éste, los recursos que puedan quedar en manos del gobierno autonómico pueden ser inferiores que los producidos por aquél sin violentar el concepto de concierto. Todo depende de la forma de calcular el coste de los servicios públicos no transferidos y del importe en que se fije la aportación a la solidaridad.

Puesto que el coste de los servicios estatales puede ser fijado de forma exacta (aunque sea una tarea extremadamente compleja que incluye la elección entre criterios de imputación alternativos) la diferencia ha de provenir, en último término, de la aportación a la solidaridad. Si ésta se reduce en relación con el punto de comparación, los recursos financieros de la Comunidad se incrementan, con independencia de quién efectúe la recaudación. Si se incrementa, sucederá lógicamente lo contrario, tanto si la recaudación de los tributos la realiza la Agencia tributaria estatal o la de Cataluña.

La bondad del régimen de concierto no radica en la titularidad de las competencias tributarias, sino en el cupo pactado, muy favorable al País Vasco por razones exclusivamente políticas. La forma de cálculo, en un hipotético concierto catalán, no sería, ni mucho menos, tan favorable, por las diferentes circunstancias políticas y por la mayor aportación de la Comunidad al PIB estatal.

Por tanto, la reducción del déficit fiscal no pasa por el pacto fiscal, sino por la fijación de un límite a la aportación a la solidaridad, o por la reducción de la misma, sea en la revisión de la LOFCA o en la negociación de la ley del cupo.

Eso sí, la bilateralidad que implica la propia expresión "pacto fiscal" y la diferencia que supondría el reconocimiento de un régimen fiscal propio para Cataluña, tendrían gran importancia, desde el punto de vista de construcción de la realidad nacional catalana.  Supodrían un reconocimiento de esa diferencia y una profundización de la misma, lo que constituye uno de los principales objetivos del nacionalismo. Tan importante, que quizá estén dispuestos a renunciar a la mejora en la financiación a cambio de obtenerlos o de aprovechar el victimismo resultante de no conseguirlos.

El abrazo de Vergara

Muy interesante el artículo de Juan-José López Burniol en "La Vanguardia" del 23 de octubre, "El segundo abrazo de Vergara". Muy interesante por lo que dice, pero quizá más por lo que no dice, o no dice claramente.

No dice que en Cataluña también hubo carlistas, pero no lograron un acuerdo similar porque no tuvieron el apoyo popular que lograron en Navarra y en el País Vasco. No dice que el nacionalismo es heredero del carlismo, no sólo en su pretensión de restaurar un pasado glorioso (léase mantener el statu quo de antaño), sino mediante un proceso explícito de captación desarrollado, por ejemplo por Torras i Bages.

Tampoco dice que el mantenimiento de los regímenes de concierto y convenio, respectivamente en el País Vasco y Navarra, al amparo de la disposición adicional primera de la Constitución de 1978 fue un intento de acabar con ETA, dando a los vascos un privilegio económico injustificado a todas luces, ya que Álava y Navarra mantenían sus regímenes por su apoyo al bando nacional en la Guerra Civil. Intento claramente fracasado, pues puso de manifiesto la rentabilidad de la violencia terrorista.

Y no dice claramente que si el pacto con el PNV puede significar el fin de ETA es porque el PNV tiene (y ha tenido siempre) la llave que puede encerrar a ETA en el pasado, pero no ha querido usarla en tanto pudiese obtener réditos. Que es cierta la teoría del árbol y las nueces expuesta por Arzallus, según la cual, ETA agitaba el árbol, pero el PNV estaba abajo, preparado para recoger las nueces.

Naturalmente, no dice que en Cataluña sigue habiendo muchos cristinos (ahora se llaman xarnegos) que dificultan , como antaño, un apoyo total a la causa nacionalista y, por tanto, una amenaza suficiente para conseguir lo mismo que los vascos. Y, en definitiva, que sin dos siglos de violencia, es muy poco probable que Cataluña obtenga el concierto que pretenden los nacionalistas.

La Diada

El artículo del Director de "La Vanguardia" en la fiesta nacional del 11 de septiembre resulta tan obvio que parece mentira que lo escriba el Director de uno de los diarios más importantes de Cataluña en fecha tan señalada. Y, sin embargo, él ha considerado necesario escribirlo y tenemos que reconocer que es un acierto, que era necesario. Dice, sencillamente, que la prioridad de Cataluña, hoy, es crear trabajo para los 555.894 parados censados a 31 de agosto.

Más concretamente, el Sr. Antich dice que Esa es hoy nuestra primera reivindicación nacional. No sé si ésa es su intención, pero a mi me parece que está diciendo a los políticos que menos reivindicaciones identitarias y más "anar per feina". Que la acción de gobierno debe dirigirse a resolver los problemas que, de verdad, preocupan a los ciudadanos de Cataluña, no a perseguir una entelequia.

En este sentido, quisiera comentar la propuesta estrella de quien, según las encuestas, será el próximo Presidente de la Generalitat, Artur Mas: el concierto económico.

El Sr. Mas ya propuso el concierto durante la preparación de la reforma del Estatuto de Autonomía y, si no recuerdo mal, no se incluyó en el texto votado por el Parlamento de Cataluña. Se consideró una propuesta demasiado ambiciosa, inalcanzable en las circunstancias existentes en ese momento. Pero ahora, que una propuesta menos ambiciosa ha sido cercenada, primero por el acuerdo suscrito por el propio Sr. Mas y el Presidente del Gobierno español y después por el Tribunal Constitucional, nos lo propone como la próxima exigencia irrenunciable.

O bien el Sr. Mas considera que la consecución del actual Estatuto ha sido un éxito y, por tanto, hay que proponerse metas más ambiciosas, como los deportistas buscan mejorar sus records, o bien nos pretende engañar como si fuéramos tontos. Y creo que la segunda es la alternativa correcta.

Lo que nos dice el líder nacionalista es que Cataluña no puede funcionar si no consigue primero algo que no tiene. Y que, por tanto, no le podemos exigir resultados tangibles. Lo que hace es preparar una coartada para su propio fracaso, de forma que no le afecte electoralmente: si se crea empleo, bien; si no, la culpa no es suya, sino de Madrid.

Cuidado, es otra versión de la política del tripartito, sobre todo en su primera edición. La aventura estatutaria fue un intento de lograr un gran triunfo virtual que sustituyese a los avances reales, mucho más problemáticos. No hace falta mejorar el empleo, la competitividad, la educación, la sanidad... Basta con avanzar en el autogobierno porque, como éste es la panacea, contiene en sí todas las mejoras posibles, diga lo que diga la realidad. Y, si no se logra, hay un tercero al que echar la culpa, tanto de impedir los avances en el autogobierno como de cualquier otro error ó ineficiencia del Gobierno.

Lo que calculan nuestros políticos es que, si un día Cataluña accede a la independencia y se quedan sin coartada, ya buscarán nuevas excusas. O, mejor, que ya las buscarán sus sucesores. El que venga detrás que arree, que lo que importa es sólo la próxima encuesta, las próximas elecciones. Mientras tanto, ellos no tienen que preocuparse de gobernar bien porque, hagan lo que hagan, la culpa es de Madrid.

Concierto

No nos engañemos. El concierto vasco es un error de cálculo. En 1978, al aprobar la Constitución, se pensó que reconocer a los vascos un evidente privilegio serviría para frenar al independentismo y, en particular, para desactivar a ETA.

Desgraciadamente el efecto fue el contrario: los nacionalistas vieron que ETA era beneficiosa para ellos en los únicos términos que realmente importan, los económicos. Por tanto, han seguido apoyando a la banda, desde luego bajo mano. Su política siempre ha sido la misma: amagar con el crecimiento del independentismo y el apoyo a ETA para mantener y aumentar los beneficios fiscales.

El concierto no ha de suponer, en sí mismo, un privilegio. Éste se encuentra en el cupo, el importe que las Diputaciones forales han de entregar al Estado como contraprestación de los servicios públicos que éste presta (defensa y asuntos exteriores son los más evidentes, pero no los únicos). Si el sistema de cálculo del cupo favorece a las Diputaciones, éstas se quedan con más recursos que las Comunidades Autónomas de régimen común. Si se adoptasen otros criterios, podrían resultar de peor condición y el único beneficio del concierto sería financiero: las Diputaciones recaudan primero y pagan más tarde.

De nuevo, el elemento que determina el sistema de cálculo del cupo es el miedo a ETA, el temor a que los señoritos de Neguri, afectados donde más les duele, en el bolsillo, apoyen al terrorismo de forma más decidida.

De lo anterior se desprenden varias enseñanzas. La primera, que si ETA desaparece, tal vez el concierto deje de ser tan atractivo. O, también, que si fuese posible condicionar el concierto al fin de la violencia, ETA desaparecería como por arte de magia.

En cuanto a Cataluña, la ausencia de terrorismo significaría, en cualquier caso, que el cálculo del cupo no fuese, ni mucho menos, tan favorable como lo es para los vascos. Carecer de esa amenaza significa tener una fuerza muy inferior en la mesa de negociaciones. Y, como hemos dicho, el cupo es la esencia del concierto. El margen para ejercer la capacidad normativa (superior en el Páis Vasco) depende de la financiación: sólo disponiendo de una financiación excedentaria se pueden bajar los impuestos. La gestión de todos los tributos supone el efecto financiero de disponer de los fondos de forma inmediata, pero también resulta más cara y menos eficiente que una gestión unificada en todo el Estado, y supone una presión fiscal indirecta más elevada para las empresas, que han de declarar e ingresar sus tributos a varias Administraciones.

Por tanto, no hay que creer que el concierto sea la panacea que curará todos los males de Cataluña. Como el actual sistema de financiación, sólo puede suponer una mejora si se logran negociar unos términos favorables. Y no creo que nadie, para ganar esa negociación quiera volver al terrorismo.