Funcionarios

No sé si Susana Quadrado acierta plenamente en su artículo "Funcionarios" publicado en "La Vanguardia" de hoy, pese a su buena disposición. Diría que olvida un elemento esencial, pero me hace dudar el final del artículo: O eso, o volvamos al XIX. (http://www.lavanguardia.com/opinion/articulos/20111208/54239939543/susana-quadrado-funcionarios.html

A finales del siglo XIX, en España la Administración se nutría de trabajadores contratados por el Gobierno de turno. Cuando las elecciones daban el poder a otra formación, los empleados del Gobierno anterior eran despedidos, dando lugar a un figura común en la literatura de la época, el cesante (el denominado técnicamente spoil system). Naturalmente, ello daba lugar a varias consecuencias: el factor determinante para el acceso a un puesto de trabajo en la Administración era la fidelidad política e, incluso, personal al político de turno; el poder de éste era omnímodo, ya que de su voluntad dependía el empleo de sus subordinados; cuando se acercaban elecciones, la Administración se convertía en una máquina electoral, que sólo reemprendía sus funciones propias cuando los funcionarios nombrados por el nuevo Gobierno habían tomado posesión y se habían impuesto mínimamente de sus obligaciones, lo que paralizaba la Administración durante períodos de tiempo considerables.

Para superar esta situación, se creó el régimen de la función pública: profesionales seleccionados por sus méritos mediante pruebas objetivas y públicas (las oposiciones), que conservaban su empleo y sus funciones pese a los cambios gubernamentales y sólo podían ser despedidos por motivos disciplinarios, previa la instrucción del correspondiente procedimiento administrativo, con el sistema de recursos previsto en la Ley. Con ello se pretendía que los trabajadores públicos estuviesen sometidos únicamente a la norma jurídica y fuesen independientes políticamente (en su labor, no en su vida privada), constituyendo incluso un límite a la arbitrariedad de los políticos: éstos no podrían adoptar acuerdos ilegales si debían intervenir funcionarios que no dependían de ellos y que arriesgaban el empleo no al negarse, sino al obrar ilegalmente.

En buena medida, se consiguió lo que se pretendía, pero a costa de introducir considerables rigideces en la Administración. Rigideces, porque el funcionario se atiene estrictamente a la letra de la Ley (y, sobre todo, del reglamento), lo que muchas veces le priva de iniciativa y de capacidad de adaptación a las circunstancias del momento. Y rigideces porque el funcionario que no quiere trabajar sabe que echarle por la vía disciplinaria es dificilísimo, ya que es preciso que existan pruebas contundentes, que nadie se prestará de buen grado a testificar en su contra y que los Sindicatos le apoyarán.

Por otra parte, la valoración del trabajo de los funcionarios mediante parámetros objetivos es también extraordinariamente complicada, por muchas razones entre las que destacan la inmaterialidad del producto, la multiplicidad de tareas y el hecho de que frecuentemente, el interés público no es unívoco: una resolución que deniega una subvención puede servir a dicho interés en igual medida que una que la concede, a diferencia de lo que suele suceder en la empresa privada, en que una venta es siempre positiva (casi). Ello determina que, en la práctica, sea muy difícil establecer un sistema de incentivos realmente eficaz.

Los proyectos de reforma de la función pública han de dirigirse a corregir estos aspectos, estas rigideces, y otras como la permanencia de estructuras administrativas obsoletas, en parte por la inercia y, en parte, por la oposición de quienes pueden verse perjudicados (eliminar un Ministerio inútil significa cesar al Ministro, Secretarios de Estado, Subsecretario, Secretarios Generales o Directores Generales, lo que puede ocasionar una tormenta política en el partido o coalición gobernante, aunque también los funcionarios protestarán por tener que ir a trabajar a otro edificio no tan bien situado).

Pero la política actual se ha convertido en un juego de cálculo para conseguir el poder y mantenerse en él. En dicho juego son piezas principales el control de la agenda política y los medios de comunicación, públicos y privados. Pero también la Administración puede ser utilizada con este fin, tanto para remunerar favores recibidos como para hacerlos y asegurar lealtades o para crear una red de intereses que favorezcan a determinado partido o, incluso, a un político en concreto.

Desde esta óptica, una función pública profesional y sometida únicamente a la Ley constituye un obstáculo para los políticos. Por ello han proliferado entes que realizan funciones públicas pero no sometidos, al menos íntegramente, al Derecho administrativo, especialmente en cuanto a la selección y despido de sus trabajadores, so color de flexibilizar la Administración. Y, por eso, los políticos pretenden eliminar el régimen jurídico de la función pública: que los funcionarios sean nombrados y cesados por ellos, a fin de que pierdan este carácter de contrapoder que, hasta cierto punto, quizá modesto, tienen en conjunto. Pretenden, en definitiva, volver al sistema de cesantías, al siglo XIX.

Burocracia

Hoy, en "La Vanguardia", Pilar Rahola comenta el caso de una joven de brillante expediente académico que, por un problema que no explica completamente, no pudo pagar a tiempo las tasas, por lo que no ha podido presentarse a la selectividad y, por tanto, no podrá estudiar Medicina, que era su primera opción y que, con su historial, tenía prácticamente garantizada.

No conozco el caso, por lo que no puedo opinar y menos atribuir la culpa a tirios o a troyanos. Pero si quisiera contestar al desdén de la columnista por la Administración y los funcionarios. Porque reprocha a la funcionaria que "apelase intransigentemente a las normas". En definitiva, viene a decir que la estudiante, Emma Busons Saltor, era merecedora por su curriculum a que hiciesen una excepción dejándole cumplir un trámite una vez finalizado el plazo establecido para ello.

Desde un punto de vista normativo, hay que recordar a la Sra. Rahola (¡pero que más le da, a una política!) que el artículo 103 de la Constitución establece que la Administración actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Que el Estado de derecho, consagrado en el artículo 1, implica el sometimiento de todos los poderes públicos a la Ley. Y que el artículo 14 del mismo e insignificante texto legal establece el principio de igualdad, que prohibe hacer excepciones, si no son las previstas en las leyes.

Aun más importante, el reglamentismo de los funcionarios, de la Administración, tiene una razón de ser. El proceso de implantación de la democracia, de transformación de los súbditos en ciudadanos, ha conllevado una reducción drástica de la discrecionalidad administrativa. A fin de evitar la arbitrariedad, se ha impuesto a los funcionarios una actuación que pretende ser absolutamente reglada: el funcionario, la Administración, debe hacer exactamente lo que establecen las normas, y sólo eso.

El reverso de este sometimiento a las normas, que busca evitar la discrecionalidad perjudicial para el ciudadano es, lógicamente, la proscripción de la discrecionalidad favorable al mismo. Sencillamente, el legislador desconfía de la discrecionalidad administrativa y la reduce cuanto puede. Como las vías, que impiden al tren o al tranvía invadir el espacio reservado a las personas, pero también le hacen imposible sortear a quien inadvertidamente o por algún problema, ha quedado detenido en el paso a nivel.

A ello se une otra consideración: frecuentemente, un acto de la Administración favorable a un ciudadano es, al menos en cierto modo, desfavorable para otros; la concesión de una subvención al primero reduce los fondos disponibles para los demás y se paga con los impuestos recaudados a todos; la condonación de una multa a uno puede crear un agravio comparativo para otros. No siempre es posible beneficiar a alguien sin perjudicar a nadie, aunque no sea posible individualizar el perjuicio. También por ello el legislador, representante de la voluntad popular, quiere reservarse la decisión en lugar de confiarla a los funcionarios y la técnica para ello consiste en establecer normas que la Administración no puede conculcar.

Por tanto, quien se queja de la rigidez de la Administración en su cumplimiento de las normas, debe ser consciente de cual es la alternativa. Si se considera que, para evitar injusticias, la Administración debe tener un margen de discrecionalidad, tiene que aceptar que esta discrecionalidad pueda beneficiarle o perjudicarle. Si se pretende excluir, la Administración actuará, coherentemente, como un robot insensible, porque eso es, precisamente, lo que se le pide.

Pero pretender que la Administración esté plenamente sometida a derecho, sin discrecionalidad, pero que haga excepciones, en casos que nos parezcan merecedores de un trato especial, supone, sencillamente, quebrar completamente el Estado de derecho. ¿Alguien se apunta?

Burocracia

La Vanguardia habla hoy de burocracia:http://www.lavanguardia.es/ciudadanos/noticias/20090317/53660964749/la-productividad-de-los-empleados-publicos-en-espana-es-una-de-las-mas-bajas-de-toda-europa.html

Tras el término burocracia se entienden dos conceptos diferentes. Por una parte, se habla de papeleo y trámites innecesarios, que sólo suponen trabas al ejercicio de los derechos y, sobre todo, a la actuación de los emprendedores.

Desde este punto de vista, hay que señalar que se pasa por alto que las leyes, muchas veces, no distinguen: exigen la misma documentación para conceder una subvención de 600 euros que para conceder una de 600 millones. Otra cosa sería contraria al principio de igualdad y favorecería el fraccionamiento de la actividad para obtener más fácilmente la subvención.

Además, desde la óptica del ciudadano, no hace falta comprobar su derecho a obtener lo que solicita, que es evidente; en cambio, para denegárselo es preciso aportar todas las pruebas. Para la Administración, tanto para conceder como para denegar es precisa una prueba plena, pues tanto perjudica los intereses generales si concede sin derecho como si deniega indebidamente.

Para el funcionario individual, la cuestión se traduce en responsabilidad: si puede ser reprendido o sancionado tanto si concede como si deniega, su seguridad radica en exigir el cumplimiento exhaustivo de los requisitos legales, en ajustarse estrictamente al reglamento. El legislador ha tenido la precaución de excluir la discrecionalidad administrativa para evitar la arbitrariedad: pues bien, también la ha excluido cuando podría ser beneficiosa para el ciudadano individual.

El segundo concepto de burocracia hace referencia a la ineficiencia, y aun ineficacia de la Administración. Aquí lo que se propugna es la implantación de incentivos y la flexibilidad. Esta última parece referirse a la posibilidad de despedir a los funcionarios improductivos.

El régimen jurídico de la función pública se estableció a fin de evitar que, dependiendo la continuidad en el puesto de los funcionarios del resultado de las elecciones (el spoil system supone que el Gobierno entrante expulsa a los funcionarios del anterior y coloca a sus adictos) la Administración fuese una simple máquina al servicio del partido en el gobierno para ganar las elecciones. Si el funcionario no podía ser despedido más que por incumplir la Ley, se suponía que la cumpliría, aun contra la voluntad de los políticos del gobierno de turno.

Ahora bien, si un directivo público advierte que un funcionario no trabaja, incluso que crea mal ambiente y sus compañeros no le soportan y trata de adoptar medidas disciplinarias (las únicas que pueden conducir al despido) se encuentra con lo siguiente: el afectado, por supuesto, se coloca a la defensiva y, en definitiva, trabaja aún menos, al exigir órdenes escritas, etc.; al instruir el procedimiento disciplinario, los compañeros no se quieren hacer responsables de lo que suceda al incumplidor y, aunque deseen perderlo de vista, afirman no saber nada de sus infracciones; los Sindicatos apoyan al afectado, con lo que el problema individual pasa a ser colectivo. El directivo, ante esta situación, que puede conducir a que se le acuse de perturbar la paz social, opta por no ver el problema, por arrinconar al incumplidor donde su inactividad perjudique menos, contribuyendo así a perpetuar el incumplimiento. Naturalmente, los demás funcionarios se consideran justificados para trabajar poco más que la oveja negra y, ciertamente, no hay razón para exigirles más (eso sí, siempre hay gente cumplidora que saca el trabajo, sin que se les pueda retribuir, dada la rigidez del propio sistema).

En cuanto a los incentivos, son el principal peligro de la Administración pública. Baste un ejemplo: la policía de tráfico (llámese Guardia Urbana, Mossos d'Esquadra o Guardia Civil) tiene como objetivo garantizar la seguridad y fluidez del tráfico. Como es muy difícil medir ese objetivo, lo más sencillo es incentivarles en función de las multas que ponen. El resultado es que, ante un colapso circulatorio, no hay ningún agente disponible, ya que acudir a resolverlo es poner menos multas y, por lo tanto, incumplir los objetivos de la unidad y, en último término, cobrar menos productividad.

¿Es una caricatura, una simplificación excesiva? Quizá si, pero una mala definición de los objetivos y de los indicadores conduce a este efecto. Cualquier funcionario, cualquier unidad administrativa a la que se permita elegir, optará por cumplir los objetivos y recibir parabienes y retribuciones antes que por satisfacer la necesidad pública que le está encomendada, si no coincide con los indicadores que miden su actuación.

Por último, el defectuoso funcionamiento de la Administración de justicia (que no es Administración) repercute en la Administración pública. Si en el curso de un año se anula una resolución administrativa contraria a la ley (aunque adoptada en la creencia de que era perfectamente legal) al llegar el año siguiente, y la adopción de nuevas resoluciones sobre asuntos similares, el órgano administrativo cambiará su criterio, ajustándose a la jurisprudencia. Se trata, simplemente, de interés: el órgano (los funcionarios que lo integran) trabajan más si han de dictar el acto y, además, cumplir la sentencia. Pero si la sentencia tarda cinco, diez años en llegar, el criterio administrativo erróneo se mantiene año tras año, con el consiguiente perjuicio de los administrados y el aumento de trabajo (y ralentización de los nuevos procedimientos) que supone dedicar recursos a ejecutar sentencias relativas a resoluciones antiguas.

Conclusión: no hay recetas fáciles; las culpas están repartidas; la simple traslación de técnicas del sector privado no tiene por qué ser adecuada, menos aún una panacea. Y, sin ninguna duda, la reforma de la Administración de justicia es una necesidad perentoria, no sólo de la Administración, sino de toda la sociedad española.

Aplazamiento

Parece que el lector de "La Vanguardia" que se queja de las dificultades que encuentra para obtener un aplazamiento de impuestos no se ha leído con atención la comunicación que le ha remitido la Agencia Tributaria (http://www.lavanguardia.es/lv24h/20090315/53660207876.html).

Lo que le piden se puede resumir así: Primero, que demuestre que pide el aplazamiento por una insuficiencia transitoria de tesorería, no por carecer de bienes para pagar; segundo, que aporte una garantía, preferentemente un aval bancario y, en su defecto, bienes o derechos de otra naturaleza; si carece de crédito o bienes para garantizar la deuda, que acredite, mediante un plan de viabilidad, que podrá pagar.

El aplazamiento tributario no implica que Hacienda (es decir, todos los contribuyentes, pues aunque sea un tópico, "Hacienda somos todos") conceda una subvención a la empresa que no puede atender el pago puntual de sus obligaciones tributarias. En primer lugar, porque no hay recursos para todas las empresas en esta situación. Además, porque ello supondría una competencia desleal para las empresas que sí atienden al pago de sus obligaciones fiscales, por suerte o por una mejor gestión empresarial.

El aplazamiento no pretende ser una prolongación artificial de la vida de una empresa condenada, sino un recurso para la recuperación de empresas, económicamente viables, que carecen de liquidez por un problema transitorio. Desgraciadamente, las actuales circunstancias suponen algo más que un problema transitorio, ya que muchos clientes no se retrasan en los pagos a sus proveedores, sino que, simplemente, quiebran y no pagan, con lo que se crea una cadena de impagos.

Tiene razón, en cambio, el lector al criticar el tipo fijado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009 para el interés de demora. Un 7 % es absolutamente inadecuado y probablemente el Ministerio de Economía y Hacienda esté planteando llevar a las Cortes un proyecto de Ley que lo reduzca. Porque no es algo que la Agencia Tributaria pueda cambiar a su voluntad.

Como no puede cambiar el reglamento que aplica, ni dejar de ajustarse a él. La Administración actúa, según señala la Constitución, con sometimiento pleno a la Ley y al derecho, a fin de garantizar los derechos de los ciudadanos y protegerlos ante la arbitrariedad de los poderes públicos. ¿Aceptaría algún lector que la Administración se saltase el reglamento en su perjuicio? Pues el precio es que cumpla el reglamento también cuando su infracción beneficiaría al ciudadano. Como dice el tradicional brocardo, dura lex, sed lex: es preferible el reglamentismo a la inseguridad. O, al menos, así lo entendío el legislador y a la Administración toca cumplir y hacer cumplir la Ley. Ni más, ni menos.

Saura

Ahora, la convocatoria de los jefes de los Mossos y de los bomberos de la Generalitat a un acto político del conseller Saura es un escándalo (http://www.lavanguardia.es/politica/noticias/20081218/53602188615/icv-asegura-que-los-mossos-ya-asistian-a-actos-de-interioren-la-epoca-de-tura-y-pujol-jaume-bosch-jo.html). Pero se ha repetido muchas veces, con el beneplácito de los que ahora se rasgan las vestiduras que la Administración es una herramienta fundamental en la construcción nacional de Catalunya.

Para los nacionalistas, la Administración es una herramienta política al servicio de su ideología. Nada tiene de extraño que Saura, un nacionalista en sentido amplio (cree en la Nación catalana, aunque no pertenezca a CiU), adapte el principio a su propia visión: los funcionarios de la Generalitat o, al menos, de su Departamento, no sólo han de ser nacionalistas, sino también izquierdistas y ecologistas. Para éso trabajan en su Departamento.

Los políticos de hoy no tienen en cuenta para nada el interés común. El poder sirve para sus intereses particulares, el principal de los cuales es perpetuarse en el mismo poder. Ésa es la principal, si no única, función de la Administración. Los ciudadanos podemos...pagar impuestos.